Terminal dues reform - Towards a domestic tariff based system (Nr. 115)

Ulrich Stumpf

Terminal dues reform - Towards a domestic tariff based system
Nr. 115 / August 1993

Zusammenfasssung

Welchen Preis sollten Postunternehmen für die eingehende internationale Briefpost verlangen? Die gegenwärtig verwandten Endvergütungssysteme des Weltpostvereins und der CEPT sind Gegenstand von vielerlei Kritik geworden. Die Zeit ist reif, so das Ergebnis des vorliegenden Gutachtens, um auf EG- oder OECD Ebene ein Endvergütungssystem einzuführen, das auf den Inlandstarifen basiert. Der Bericht

• skizziert, wie die klassischen Endvergütungssysteme aufgebaut sind und warum sie reformiert werden sollten,
  
  
• analysiert, wie die Reform aussehen könnte, und weshalb sie unverzichtbar ist,
  
  
• zeigt, unter welchen Bedingungen Postverwaltungen zu einem Übereinkommen gelangen können und in welcher Weise auch die Regulierungsseite zu einer erfolgreichen Reform beitragen kann.

Warum Abschaffung der klassischen Endvergütungssysteme?

Die gegenwärtigen Endvergütungssysteme basieren auf pro-kilo-Gebühren, teilweise auch pro-Stück-Gebühren, die für alle teilnehmenden Postverwaltungen einheitlich gelten. Damit werden vier, für die Preisbildung wichtige Faktoren außer Acht gelassen:

• die Struktur des eingehenden internationalen Briefverkehrs,
  
  
• länderspezifische Kostendifferenzen (insbesondere Lohnkostenunterscheide),
  
  
• Vorbereitungs- und Vorsortiergrad der Sendungen,
  
  
• die Qualität der Dienstleistung.

Klassische Endvergütungssysteme haben durchaus einen ernstzunehmenden Vorteil. Sie können mit äußerst geringen Transaktionskosten betrieben werden. Dem stehen jedoch wichtige ökonomische Effizienznachteile gegenüber. Klassische Endvergütungssysteme:

• verzerren die Preisstrukturen,
  
  
• geben keine Anreize für effizientes worksharing,
  
  
• sind verantwortlich für die schlechte Qualität grenzüberschreitender Sendungen,
  
  
• geben die falschen Preissignale für den Wettbewerb im (abgehenden) grenzüberschreitenden Briefverkehr und verhindern damit eine optimale Ressourcenallokation.

Schließlich stehen die Endvergütungssysteme des Weltpostvereins und der CEPT einem diskrimimerungsfreien Netzzugang bei den Bestimmungspostverwaltungen im Wege. Mit den Wettbewerbsregeln des EWG-Vertrages scheinen diese Systeme jedenfalls nicht vereinbar zu sein.

Warum Einführung eines auf den Inlandstarifen basierenden Endvergütungssystems?
Zweifellos besteht der Charme eines auf den Inlandstarifen beruhenden Endvergütungssystems darin, daß es alle relevanten Preisbildungsfaktoren wiederspiegelt:

• Durch den Bezug auf den Inlandstarif spiegeln sich im Preisniveau für eingehende Auslandssendungen alle länderspezifischen Kostendifferenzen (insbesondere Lohn-kostendifferenzen) wieder. Darüber hinaus wird die Tarifstruktur der Inlandssendungen auf den eingehenden internationalen Verkehr übertragen.
  
  
• Die Endvergütungsrate liegt in dem Maße unter der inländischen Tarifrate, wie Kosten vermieden werden.
  
  
• Discounts für Vorsortierung etc. werden in dem Maße gewährt, wie Kosten vermieden werden.
  
  
• Die Endvergütungsrate wird an die Erfüllung von Qualitätszielen gekoppelt. Wird der Laufzeitstandard nicht erreicht, wird die Endvergütung nach einem bestimmten Schema gekürzt.

Das neue Endvergütungssystem verursacht zweifellos höhere Transaktionskosten als die klassischen Systeme. Immerhin wird es notwendig, die Struktur der eingehenden Sendungen statistisch zu ermitteln. Auch wird ein Laufzeitenmeßsystem erforderlich. Diese Kosten sind jedoch nur die eine Seite der Medaille. Die andere Seite ist der dadurch ermöglichte volkswirtschaftlichen Effizienzgewinn. Ein an den Inlandstarifen orientiertes Endvergütungssystem

• schafft effizientere Preisstrukturen,
  
  
• vermittelt Anreize für effizientes worksharing,
  
  
• setzt die erforderlichen Anreize für Qualitätsverbesserungen im grenzüberschreitenden Briefverkehr,
  
  
• sendet die richtigen Preissignale für den Wettbewerb im (abgehenden) grenzüberschreitenden Briefverkehr.

Schließlich ermöglicht ein an den Inlandstarifen orientiertes Endvergütungssystem diskriminierungsfreien Netzzugang. Private Betreiber von Remail-Diensten wie große ausländische Geschäftskunden erhalten Netzzugang zur gleichen Endvergütungsrate wie Postverwaltungen. Nur ein an den Inlandstarifen orientiertes Endvergütungssystem scheint mit den Wettbewerbsregeln des EWG-Vertrages vereinbar zu sein.
Voraussetzungen für eine Übereinkunft der Postverwaltungen
Traditionell werden Endvergütungssysteme zwischen Postverwaltungen ausgehandelt. Auch für die anstehende Reform gilt: Regulierer nehmen eine eher passive Rolle ein und überlassen Ausarbeitung und Implementierung des neuen Endvergütungssystems den Postverwaltungen.

Zumindest in zweierlei Hinsicht sind Regulierer jedoch für eine erfolgreiche Reform von Bedeutung:

• Referenzpunkte für das vorgeschlagene Endvergütungssystem sind Tarife und Qualitätsstandards für Inlandssendungen. Diese müssen folglich gegenseitig akzeptiert werden, was wohl eine Art Vereinbarung erforderlich macht, in der alle Regulierer sich auf einen effektiven Regulierungsrahmen verpflichten. Innerhalb der Europäischen Gemeinschaft kommt der EG-Kommission dabei eine besondere Rolle zu.
  
  
• Das vorgeschlagene Endvergütungssystem muß gegen Umgehungen geschützt werden. Eine entsprechende Übereinkunft auf Weltpostvereinsebene ist unabdingbar. Der im Augenblick diskutierte Vorschlag, geschäftliche Massensendungen (bulk commercial mail) grundsätzlich nicht weiter zu geographisch einheitlichen Endvergütungsätzen Netzzugang zuwähren, wird in dem Gutachten begrüßt.

Unter diesen Bedingungen erwachsen aus der vorgeschlagenen Reform für die Mehrheit der OECD Postverwaltungen, zumindest auf längere Sicht, nur Vorteile. Es liegt deshalb im Eigeninteresse der meisten Postverwaltungen, eine Übereinkunft anzustreben. Lediglich bei vier OECD Postverwaltungen sind längerfristig Nachteile zu erwarten: bei der griechischen, portugiesischen, spanischen und türkischen Postverwaltung. Es sind diejenigen Verwaltungen, die mit einer Verringerung der Endvergütungsrate als Folge einer Reform rechnen müssen. Diesen Postverwaltungen könnte trotzdem ein Anreiz verschafft werden, dem neuen Endvergütungssystem beizutreten. Diejenigen Postverwaltungen, deren Einnahmen steigen, könnten eine Kompensationszahlung finanzieren, die groß genug ist, um die Nachteile der genannten Postverwaltungen auszugleichen. Die Kompensationszahlung sollte in der Höhe vorab fixiert werden und mit der Auflage verknüpft werden, sie in Qualitätssteigerung zu investieren.

[Nur in englischer Sprache erhältlich.]