Zusammenfassung
Die Fernwärme besitzt derzeit einen Anteil von rund 14% am deutschen Wärmemarkt und nimmt somit eine bedeutende Rolle ein. Sie wird zum überwiegenden Teil in Kraft-Wärme-Kopplungsanlagen produziert und stellt somit, insbesondere bei Verwendung regenerativer Brennstoffe, eine umweltfreundliche Technologie dar. Der Fernwärmesektor ist, anders als die Netzbereiche der Strom- und Gaswirtschaft, lediglich einer Ex-Post-Preiskontrolle unterworfen. Wettbewerb zwischen den Anbietern findet aufgrund der räumlich abgegrenzten Fernwärmenetze nicht statt. Das Bundeskartellamt hat in einer Sektoruntersuchung im Jahr 2011 z.T. erhebliche Preisunterschiede zwischen den Fernwärmeanbietern festgestellt. Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob es einer grundsätzlichen Regulierung des Fernwärmesektors bedarf.
Die Analyse zeigt, dass es sich bei den Fernwärmenetzen um nicht bestreitbare, natürliche Monopole handelt. Eine Regulierung ist daher grundsätzlich angezeigt. Die weitere Untersuchung lässt allerdings erkennen, dass eine konkrete Umsetzung mit Schwierigkeiten behaftet ist. So scheint für eine Netzzugangsregulierung der administrative Aufwand zur Abgrenzung, Ermittlung und Zuordnung der entstehenden Kosten derzeit nicht im Verhältnis zum zu erwartenden Nutzen zu stehen, da konkrete Zugangsbegehren zu den Fernwärmenetzen fehlen. Zum anderen würde eine netzspezifische Regulierung mit hoher Wahrscheinlichkeit einen sog. Wasserbetteffekt hervorrufen und somit keinen Effekt für die Verbraucher erzielen. Ein erster Schritt zur Transparenz könnte ein buchhalterisches Unbundling bewirken. Als Alternative zu einer Regulierung des Netzentgelts könnte über eine Regulierung des gesamten Fernwärmepreises d.h. des Endpreises für Fernwärmekunden nachgedacht werden. Dies wäre allerdings nur dann eine Option, wenn um das Produkt „Wärme" kein Wettbewerb existiert. Aus ökonomischer Sicht spricht vieles für die Annahme eines eigenständigen Fernwärmemarktes, wenn sich der Kunde für ein Heizungssystem entschieden hat. Es liegt daher der Gedanke nahe, eine Ex-Ante-Preisregulierung einzuführen, denn Wettbewerb existiert derzeit werde auf der Erzeugungs- noch auf der Vertriebsebene. Eine Endpreiskontrolle ist aber keinesfalls profan und bedeutet nicht automatisch einen besseren Schutz des Endkunden, da es für den Regulierer schwierig erscheint den „richtigen" Preis zu treffen. Hier sollten Kosten und Nutzen einer Regulierung also sehr genau abgewogen werden. Eine Ex-Post-Kontrolle ist ebenfalls mit gewissen Schwierigkeiten verbunden, insbesondere was die Identifikation wettbewerblicher Vergleichsmärkte angeht. Eine stärker an der Kostenbasis orientierte Kontrolle müsste über die Regelungen der AVBFernwärmeV hinausgehen, um die Angemessenheit des Preisniveaus festzustellen. Je feiner diese Kontrolle allerdings wird, umso mehr ergeben sich wiederum die bekannten Probleme der Informationsasymmetrie zwischen Regulierer und den Unternehmen. Schließlich zeigt ein Blick ins Ausland, dass bezüglich des Netzzugangs ähnliche Fragestellungen auftreten (Schweden) oder die Preisregulierung bereits Elemente einer Anreizregulierung beinhaltet (Polen).
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