Zusammenfassung
Für die geplante Neuordnung der Regulierung im deutschen Eisenbahninfrastruktursektor wird die Einführung einer effizienzorientierten Anreizregulierung für den Zugang zu Schienenwegen und Personenbahnhöfen diskutiert. Ein zentrales Anliegen der Anreizregulierung ist es, den Eisenbahninfrastrukturunternehmen ausreichend Anreize zur Kostensenkung und zur Berücksichtigung von Produktivitätsfortschritten bei den Entgelten zu setzen. Dabei stellt die Bestimmung des Produktivitätsfortschritts einen zentralen Aspekt dar. Vor diesem Hintergrund untersucht diese Studie, wie der sektorale Produktivitätsfortschritt im Eisenbahninfrastruktursektor bestimmt werden kann.
Die Studie beschreibt und vergleicht zunächst Verfahren zur Bestimmung von Produktivitätsfaktoren in der Regulierungspraxis in anderen Infrastruktursektoren und/oder Staaten. Die von uns betrachteten Beispiele zeigen, dass sehr unterschiedliche Methoden zur Bestimmung von Produktivitätsfaktoren zur Anwendung kommen. Die Verwendung komplexer Benchmarkingverfahren (z.B. Stochastic Frontier Analysis, Data Envelopment Analysis) erfolgt meist zur Abschätzung unternehmensindividueller Ineffizienzen und stellt hohe Anforderungen an die verfügbaren Daten. Kostenmodelle und Kostenprüfungen werden häufig nicht nur zur Abschätzung von Ineffizienzen, sondern auch zur Identifikation von Kostentreibern herangezogen, um zielgerichtet Daten für die Anwendung von Benchmarkingverfahren in späteren Regulierungsperioden erheben zu können. Die Bestimmung des allgemeinen sektoralen Produktivitätsfortschritts erfolgt häufig über Benchmarkingverfahren mit einem „synthetischen Vergleichssektor". Die Vorteile dieser Methode liegen vor allem in der hohen Transparenz und einfachen Anwendbarkeit. Ein Nachteil der Methode liegt darin, dass Ursachen für Produktivitätsveränderungen nicht identifiziert werden können. Durch die Verwendung wettbewerblicher Vergleichssektoren wird im Wesentlichen der technologische Fortschritt erfasst (jedoch nicht das Aufholen von Ineffizienzen, das so genannte „catch-up").
Anschließend wird in der Studie der sektorale Produktivitätsfortschritt im deutschen Eisenbahninfrastruktursektor mittels eines synthetischen Vergleichssektors berechnet. Unsere Berechnungen schätzen den jährlichen Produktivitätsfortschritt in den Jahren 1992 bis 2008 auf ca. 0,6%. Die Ergebnisse verschiedener Szenarien bewegen sich innerhalb einer Bandbreite zwischen 0,26 % und 1,85 % p.a. Diese Werte stellen eine Untergrenze für die Festlegung von Produktivitätsvorgaben dar. Der bei Einführung einer Anreizregulierung zu erwartenden Abbau von Ineffizienzen sollte zusätzlich berücksichtigt werden.
Grundsätzlich sollte bei der Bestimmung der Produktivitätsvorgabe ein pragmatischer Ansatz verfolgt werden. Je einfacher, transparenter und verständlicher dabei die Methoden und Analysen zur Stützung der Regulierungsentscheidung sind, desto höher dürfte die Akzeptanz der Ergebnisse sein.
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